項懷誠：1998年中國為什么要實施積極財政政策
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時間：2001-09-05 16:54:00
第8屆亞太經(jīng)合組織財長會議前夕，財政部部長項懷誠給記者提供了一份書面材料，回答了記者提出的關(guān)于中國實施積極的財政政策的一系列問題。
1998年，中國為什么要實行積極的財政政策？
項懷誠分析道，1979年，中國開始改革開放。在此之前，一直實行高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，政府主要依靠計劃實行綜合平衡，財政收支依附于計劃，包含于計劃之中，作為政府實現(xiàn)國民經(jīng)濟計劃的主要工具而發(fā)揮作用。那時，著眼于宏觀調(diào)控且具有相對獨立意義的財政政策概念還沒有被廣泛地認知和提出。
改革開放以來，中國經(jīng)濟社會生活所經(jīng)歷的最突出的變化是計劃經(jīng)濟體制逐步解體，市場化改革逐步深入。國民經(jīng)濟迎來了快速發(fā)展的大好機遇，投資需求極為高漲。與此同時，過去不合理的收入分配格局逐步得以矯正，居民的消費需求也不斷釋放出來。由于投資和消費兩大需求急劇增長，我國在國民經(jīng)濟保持快速增長的同時，存在著較大的通貨膨脹壓力，有些年份甚至發(fā)生了嚴重的通貨膨脹。
二十世紀80年代，中國處于計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟混合體制時期，計劃經(jīng)濟仍居于主導(dǎo)地位，宏觀調(diào)控主要是以計劃調(diào)節(jié)為主，市場調(diào)節(jié)為輔，調(diào)控的模式基本上是傳統(tǒng)的“拉閘門”模式的延續(xù)，往往出現(xiàn)“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死再放”的現(xiàn)象，經(jīng)濟發(fā)展處于周期性波動之中。
進入90年代后，隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入和經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，中國經(jīng)濟進入了新的高速發(fā)展時期，這一時期主要的特征表現(xiàn)為高增長率和高通貨膨脹率并存。1991年GDP增長率為9.3%，1992年為14.2%，1993年為13.5%，1994年為12.6%。由于投資需求過度擴張，生產(chǎn)資料價格迅速攀升，兩者相互推進，使物價指數(shù)由1992年的5.4%迅速上升為1994年的21.7%，最終演變成嚴重的通貨膨脹。
為了保持國民經(jīng)濟的良性發(fā)展，抑制通貨膨脹，從1993年下半年起，中國政府決定實施適度從緊的財政貨幣政策。經(jīng)過三年的治理整頓，經(jīng)濟環(huán)境得到了明顯的改善，經(jīng)濟增長質(zhì)量明顯提高，經(jīng)濟繼續(xù)保持較快的發(fā)展速度，“八五”時期GDP年均增長11.7%。與此同時，通貨膨脹率迅速回落，1996年物價指數(shù)下降為6.1%，國民經(jīng)濟成功地實現(xiàn)了“軟著陸”。這是中國宏觀經(jīng)濟調(diào)控史上的重要事件，為治理市場經(jīng)濟條件下通貨膨脹積累了寶貴的經(jīng)驗。適度從緊的財政政策并非是全面從緊，而是結(jié)構(gòu)性從緊，是根據(jù)改革與發(fā)展及宏觀調(diào)控需要，作出的相機抉擇。
特別需要指出的是，80年代初，為了推動改革開放事業(yè)的深入發(fā)展，在計劃體制上打開一個口子，促進市場機制的發(fā)育，財政承擔了改革成本，對企業(yè)減稅讓利，對地方實行“分灶吃飯”的財政管理體制。這一改革雖然極大地促進了地方經(jīng)濟發(fā)展，符合改革的大局，但也弱化了國家財政的宏觀調(diào)控能力，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降。財政收入占GDP的比重，從1980年的25.7%一路下滑到1995年的10.7%，年均下降一個百分點，1996年后才止跌回升。在這期間，經(jīng)濟高速增長，但宏觀稅負并沒有上升，而是連續(xù)大幅下降。
二是財政支出的增長幅度超過了財政收入的增長。從1978年到1997年，不含債務(wù)的財政收入從1132億元增加到8651億元，按可比口徑計算，增長了6.6倍，年均增長11.3%。同期，不含債務(wù)的財政支出從1122億元增加到9233億元，按可比口徑計算，增長了7.2倍，年均增長11.7%。兩者相比，支出增幅高于收入增幅0.4個百分點。三是財政赤字規(guī)模擴大。從1979年到1997年，我國不含債務(wù)的財政赤字從135.4億元增加到582.4億元。四是國債規(guī)模不斷擴大。中央財政的債務(wù)規(guī)模，由1982年的84億元增加到1997年的2477億元，年均增長25.3%，中央財政的債務(wù)依存度從1982年的11.9%上升到1997年的55.7%。
記者注意到，項懷誠部長是把中國實施積極的財政政策放在中國改革開放20年的大背景下來分析的。在這種大背景下，歷史的車輪走到1998年時，中國經(jīng)濟面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。項懷誠指出，1997年7月2日，亞洲金融風暴首先在泰國爆發(fā)，迅速席卷了馬來西亞、新加坡、印度尼西亞、菲律賓等東南亞國家，股市暴跌，匯率下降，生產(chǎn)停滯，經(jīng)濟出現(xiàn)負增長，泡沫經(jīng)濟破滅。香港也很快受到波及，股市由17000點跌到8000多點。拉美、大洋洲、前蘇聯(lián)東歐國家都受到不同程度的影響。日本經(jīng)濟在經(jīng)歷了九十年代長期低迷后，亞洲金融危機的沖擊使其雪上加霜。全球經(jīng)濟和貿(mào)易的增長步伐明顯減慢。
1998年，中國經(jīng)濟形勢發(fā)生急劇變化。亞洲金融危機的影響明顯加深，長期以來盲目建設(shè)帶來的結(jié)構(gòu)不合理等深層次矛盾，在國際經(jīng)濟環(huán)境急劇變化和國內(nèi)市場約束雙重因素作用下，更加突出地顯現(xiàn)出來，內(nèi)需不振，出口下降，投資增長乏力，經(jīng)濟增長速度回落，中國經(jīng)濟面臨著嚴峻的考驗。
(一)對外貿(mào)易受到嚴重沖擊
亞洲國家(地區(qū))是中國的主要貿(mào)易和投資伙伴，亞洲的經(jīng)濟動蕩對中國的外貿(mào)和外資進入造成前所未有的沖擊。一是外貿(mào)出口形勢惡化。1998年以后，亞洲金融危機對中國出口的負面影響逐步顯現(xiàn)出來。上半年的外貿(mào)出口額為869.8億美元，同比增長7.6%。與1997年同期的26.2%和1997年全年的20.9%的增長速度相比，大大降低。其中，5月份出口下降1.5%，出現(xiàn)了22個月以來的首次負增長。出口增幅下降的主要表現(xiàn)：
(1)一般貿(mào)易出口增速大幅度回落。1998年上半年一般貿(mào)易出口額為365.3億美元，比1997年同期增長了4.4%。相對于1997年同期的33.1%和1997年全年的24.1%大幅回落。
(2)國有企業(yè)出口明顯下降。1998年上半年，國有外貿(mào)企業(yè)出口額471.1億美元，增長了3.1%。同1997年同期25%的增長速度相比，增勢明顯回落。
(3)初級產(chǎn)品出口出現(xiàn)負增長。1998年上半年，初級產(chǎn)品與上年同期相比，減少16.3%。二是外商投資下降。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，許多國家和地區(qū)通貨緊縮趨勢加快，企業(yè)資金籌措能力下降，對外投資活動嚴重受挫。尤其是亞洲地區(qū)重要的投資來源國日本，受亞洲金融危機影響，海外資本向國內(nèi)收縮，對外直接投資出現(xiàn)大幅度下滑。由于亞洲地區(qū)經(jīng)濟形勢趨于嚴峻，投資收益預(yù)期嚴重惡化，大量國際資本回流到歐美等其他地區(qū)資本市場，造成亞洲地區(qū)資本凈流出，投資活動萎縮。1997年亞洲國家對中國投資占中國實際吸收外資總量的比例由以往的80%以上降為75.6%，1998年繼續(xù)下降為68.7%。
(二)國內(nèi)物價持續(xù)走低
中國商品零售價格總水平自1997年10月開始出現(xiàn)絕對下降，截至1998年7月，持續(xù)下降了9個月。居民消費價格指數(shù)從1998年3月開始出現(xiàn)下降。工業(yè)品價格指數(shù)自1996年6月以來持續(xù)下降，到1998年7月，已達25個月之久。從全年價格走勢看，沒有明顯的回轉(zhuǎn)跡象，通貨緊縮趨勢已日漸明顯。
(三)消費需求增長趨緩
90年代中期，醫(yī)療、住房、教育、社會保障等各項改革逐步推開，改革力度不斷加大，居民預(yù)期未來支出增加。再加上失業(yè)率高、就業(yè)前景不樂觀以及實際利率過高等因素，居民邊際儲蓄傾向上升，邊際消費傾向下降。此外，市場發(fā)育不健全，消費信貸服務(wù)體系不完備，也大大限制了居民對住房、汽車等耐用消費品的消費；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)民收入增長緩慢，也制約了農(nóng)村消費品市場及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場的發(fā)展。社會消費零售總額增長率持續(xù)下降，由1996年的20.1%逐漸下降至1998年的6.8%。社會消費嚴重不足，商品銷售不暢，企業(yè)開工率只有60%左右，產(chǎn)品積壓累計達3萬億元以上。更為深層次的變化是，中國市場供求關(guān)系發(fā)生顯著變化，買方市場格局形成。90年代以前，中國一直表現(xiàn)為短缺經(jīng)濟特征，賣方市場居于主導(dǎo)地位。90年代后，市場總量基本維持平衡，市場結(jié)構(gòu)矛盾成為流通領(lǐng)域的焦點，供不應(yīng)求的商品比重明顯減少，供過于求的商品比重不斷提高。據(jù)1998年國家商業(yè)信息中心對601種主要商品的調(diào)查統(tǒng)計，供大于求或供求基本平衡的商品達100%。買方市場格局的全面發(fā)展，意味著中國過去短缺經(jīng)濟條件下粗放式增長方式成為歷史。需求約束將在今后經(jīng)濟增長中長期存在，經(jīng)濟增長只能靠各類經(jīng)濟主體進行技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新來實現(xiàn)。
(四)投資需求增長乏力
1998年，中國投資需求增長明顯受到消費增長趨緩和金融體制改革滯后的制約。預(yù)期回報率較高的投資領(lǐng)域相對狹小，投資項目可選擇的余地不大。特別是市場供求關(guān)系的變化，使得絕大多數(shù)生產(chǎn)資料和消費品價格持續(xù)下降。受此影響，市場競爭中失去優(yōu)勢的企業(yè)經(jīng)營虧損嚴重，處于競爭優(yōu)勢的企業(yè)也面臨市場萎縮的困境，投資預(yù)期收益下降，投資風險增加，投資擴張能力削弱。盡管金融機構(gòu)采取了降低存款利率、準備金率，增加貨幣投放量等措施，但國有企業(yè)改革處于關(guān)鍵時期，現(xiàn)代企業(yè)制度還沒有完全建立起來，企業(yè)資產(chǎn)負債率和利潤率都沒有得到根本性好轉(zhuǎn)，投資能力有限；銀行的信貸功能難于充分發(fā)揮，企業(yè)利潤率低下和銀行風險防范意識增強，導(dǎo)致銀行的儲蓄投資轉(zhuǎn)化率低；民間投資不夠活躍，缺乏必要的引導(dǎo)機制和激勵機制，中小企業(yè)融資不暢。所以，作為經(jīng)濟增長主要動力之一的固定資產(chǎn)投資，其增長幅度下降，1997年下降為8.8%。如果不采取有效措施，固定資產(chǎn)投資下降趨勢將難以扭轉(zhuǎn)。
(五)結(jié)構(gòu)因素制約經(jīng)濟健康運行
經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理是傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式的產(chǎn)物。改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，在經(jīng)濟政策和市場調(diào)節(jié)共同作用下，結(jié)構(gòu)不合理狀況有所改善，但問題依然存在，對亞洲金融危機的沖擊產(chǎn)生了放大效應(yīng)。
結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在：
1、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，低技術(shù)水平的產(chǎn)品過剩與高新技術(shù)產(chǎn)品不足并存。企業(yè)組織規(guī)模小而分散，缺乏競爭實力和優(yōu)勢。據(jù)國家統(tǒng)計局對900多種主要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的普查，我國生產(chǎn)能力嚴重過剩，一半左右的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)能力利用率在60%以下，最低的僅有10%。而一些國民經(jīng)濟急需的技術(shù)含量高、有特色、市場前景好的產(chǎn)品，尤其是重大技術(shù)裝備和成套技術(shù)設(shè)施、高新技術(shù)產(chǎn)品則供給不足，有的缺口還很大。從地區(qū)分布看，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化現(xiàn)象嚴重，在各地的“九五”(1996-2000年)計劃中，有24個省(市、自治區(qū))將電子產(chǎn)業(yè)列為支柱產(chǎn)業(yè)，有22個省(市、自治區(qū))將汽車列為支柱產(chǎn)業(yè)。低水平的重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理已經(jīng)嚴重影響了我國國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
2、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理。制約中國經(jīng)濟增長的主要因素是“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”問題。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢關(guān)鍵在于非農(nóng)業(yè)化(主要包括工業(yè)化和城市化)進程的滯后。改革開放以來，大量勞動力進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，推動了中國經(jīng)濟發(fā)展和人均收入水平的提高。農(nóng)村人口非農(nóng)業(yè)化主要依靠農(nóng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民直接進城兩條途徑。但從90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)過十幾年的超常規(guī)發(fā)展后，外延式擴張的余地大大縮小，在激烈的市場競爭和企業(yè)分化加劇形勢下，以中小企業(yè)為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于明顯的不利地位。由于農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)普遍偏低，再加上城市失業(yè)和下崗職工增加，城鎮(zhèn)吸收農(nóng)業(yè)勞動力的能力下降。特別是目前我國城市化速度慢于工業(yè)化速度，中小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，相應(yīng)減少了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和第三產(chǎn)業(yè)增加吸納勞動力的機會。
3、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)。建國以來，中國政府一直致力于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，特別是90年代中期明確提出加快中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一攬子政策，一些交通便利、基礎(chǔ)較好的中部地區(qū)經(jīng)濟增長速度加快，東部與中部地區(qū)間人均GDP相對差距在1998年以前已出現(xiàn)逐年縮小的趨勢。但西部地區(qū)由于歷史和地理的因素，經(jīng)濟發(fā)展速度相對較慢，東部與西部地區(qū)的差距有擴大趨勢。由于人口增長、經(jīng)濟發(fā)展給資源帶來了巨大壓力，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境趨于惡化。
在多重因素共同作用下，1998年我國經(jīng)濟形勢面臨前所未有的嚴峻局面。經(jīng)濟周期處于低谷階段，1998年上半年經(jīng)濟增長率僅為7%，與全年8%的增長目標有明顯差距。經(jīng)濟運行的質(zhì)量和效益下降，1998年前5個月國有企業(yè)凈虧損88.75億元，這是前幾年所沒有的。就業(yè)壓力加大，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口600萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.1%，國民經(jīng)濟增長放慢帶來新增就業(yè)機會不足，再就業(yè)形勢嚴峻。居民收入和儲蓄增長減緩，城鎮(zhèn)居民收入增幅由1994年的8.5%下降到1997年的3.4%，農(nóng)村居民收入增幅由1994年的5.1%下降到1997年的4.6%，居民儲蓄的增長幅度由1994年的45.8%下降到1997年的20.1%。
如何應(yīng)對國內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟形勢，鞏固二十年來改革開放成果，向改革與發(fā)展的既定目標繼續(xù)邁進，成為必須面對的一個重大課題。項懷誠說，中國政府審時度勢，全面分析了制約經(jīng)濟增長的因素，果斷地調(diào)整了宏觀經(jīng)濟政策，由適度從緊的財政貨幣政策向穩(wěn)健的貨幣政策、積極的財政政策轉(zhuǎn)換。
(一)國外做法的借鑒二十世紀，一些發(fā)達資本主義國家多次經(jīng)歷了生產(chǎn)過剩、需求不足的經(jīng)濟衰退時期。為了刺激經(jīng)濟增長，各國紛紛采用各種各樣宏觀調(diào)控手段，方法主要有三：
(1)實施寬松的貨幣政策。中央銀行通過增加貨幣發(fā)行、降低法定存款準備金率、降低貼現(xiàn)率等手段來擴大貨幣供應(yīng)量和信貸規(guī)模，刺激投資和消費。
(2)實施擴張性的財政政策。這種手段主要是通過增發(fā)國債、增加政府支出、減稅、降低稅率等方式來刺激總需求。
(3)實施匯率政策。政府通過使本幣貶值的方式，提高本國產(chǎn)品在國際市場上的競爭力，以刺激出口。具有代表性的案例有三個，即美國30年代的經(jīng)濟大蕭條、70年代西方國家發(fā)生的石油危機和90年代日本經(jīng)濟衰退。
1、羅斯?！靶抡泵绹?929-1933年的經(jīng)濟大蕭條是人類歷史上的一個噩夢。在這場經(jīng)濟大蕭條期間，物價連年下跌，投資和消費萎縮，股市崩潰，生產(chǎn)大幅下降，工廠和銀行大量倒閉，社會生產(chǎn)能力閑置，失業(yè)急劇增加。羅斯?？偨y(tǒng)上臺伊始，立即大刀闊斧地實施了“新政”運動，對于擺脫經(jīng)濟蕭條發(fā)揮了重要作用。在金融方面，推出的措施主要有：改革銀行體系，對商業(yè)銀行和投資銀行實行分業(yè)經(jīng)營，對銀行實行個別審查頒發(fā)許可證制度，發(fā)放住房貸款基金，向住戶發(fā)放低息貸款，提高黃金價格，等等。這些措施促進了公眾恢復(fù)對銀行、證券交易的信心，維持了住房市場的穩(wěn)定，幫助了發(fā)生財務(wù)危機的企業(yè)和個人解決流動性問題。此外，美國當時還實行了貨幣貶值的匯率政策，促進外貿(mào)出口，為國內(nèi)金融改革和實行擴張性的貨幣政策提供一個良好的環(huán)境。
在財政政策方面，一是舉辦社會公共工程，刺激國內(nèi)需求。實行大規(guī)模的以工代賑，從事交通、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)，加大環(huán)境治理和資源保護力度。二是調(diào)整稅收政策，降低低收入者的稅率，提高高收入階層的稅率，實行平均化的稅收政策，以改變當時貧富差距過大、有效需求不足的問題。三是出臺了社會保障政策，包括規(guī)定就業(yè)人員的最高工作時間和最低工資標準，為失業(yè)者提供工作崗位，為老人和殘疾人提供社會保險等，這些措施提高了社會中下層的收入水平和消費水平，改善了國民收入的分配格局。
2、70年代西方各國的宏觀調(diào)控政策在70年代，由于石油漲價所引發(fā)的經(jīng)濟危機，西方各國都出現(xiàn)了戰(zhàn)后最嚴重的經(jīng)濟衰退，采取了各不相同的宏觀調(diào)控政策，其中財政政策尤為顯著。日本在70年代多次實行減稅政策，從1973年開始實行所得稅減免，到1977年期間，年平均減少3700億日元，實際稅收平均下降了5%左右；不斷增加對公共事業(yè)的投資，1978年公共事業(yè)投資增長27%；增加社會福利開支，1973年開始提出“老年人療養(yǎng)免費”，并通過修訂健康保險法和年薪法。聯(lián)邦德國在70年代通過采取增加政府支出、擴大政府補貼和債務(wù)、減免稅收等多種形式，成功地克服了經(jīng)濟衰退。在1970-1982年期間，聯(lián)邦德國政府支出占GNP的比重由37.2%上升到49.8%，政府投資增加了45.7%，政府消費支出增長了206.3%，政府債務(wù)從1154億馬克增加到6097億馬克，占GNP的比重由17.1%上升到38.2%，稅收減免額和財政赤字均有大幅增長。在此期間，英國、法國、意大利等均采用了擴張性的財政政策，并取得了明顯的成效。
3、90年代日本的經(jīng)濟政策日本90年代的經(jīng)濟衰退始于80年代末泡沫經(jīng)濟的破滅。當時，日本政府認為擠出泡沫是經(jīng)濟調(diào)整的正常反應(yīng)，隨著經(jīng)濟形勢的惡化，政府被迫采取措施，1991年7月1日，日本銀行把法定貼現(xiàn)率由6%下降到5.5%，標志著日本貨幣政策由緊到松的重大轉(zhuǎn)變。同時，日本政府還采取減稅措施，并增加公共支出。1993年以后日本經(jīng)濟開始緩慢復(fù)蘇。1995年日本推出了一項價值14兆日元的一攬子經(jīng)濟刺激措施，并將法定利率下降到0.5%的水平。在“雙松”的財政和貨幣政策的作用下，日本經(jīng)濟在1996年出現(xiàn)了明顯的回升。但是，連續(xù)幾年的擴張性財政政策，使日本財政狀況急劇惡化。日本政府在1997年被迫著手重整財政，提高消費稅率、停止特別減稅、減少公共投資，力圖控制國債負擔率。結(jié)果1997年下半年經(jīng)濟形勢再次惡化。1998年日本政府被迫再次實行“雙松”的經(jīng)濟政策，并且提出以改革金融體制、適度放松對金融機構(gòu)的管制和重塑微觀經(jīng)濟體的活力為主要內(nèi)容的“大班計劃”。但這一政策由于受到亞洲金融危機的影響，目前看來效果并不十分明顯。這主要是由于存在兩方面原因，一是開放的經(jīng)濟環(huán)境擴大了財政政策的擠出效應(yīng)。根據(jù)蒙代爾-弗萊明模型，在浮動匯率制和資本完全自由流動的條件下，財政政策的擠出效應(yīng)最大。擴張性的財政政策導(dǎo)致利率上升、匯率上升，出口減少、進口增加，拉動國內(nèi)需求的效應(yīng)將大打折扣。實際上，日本在持續(xù)擴大財政支出的同時，也一直面臨日元升值壓力。二是擴張性的財政貨幣政策沒有對微觀經(jīng)濟組織的結(jié)構(gòu)進行重大調(diào)整。與一些發(fā)展中國家相似的是，日本經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在90年代以后，一直調(diào)整乏力，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占世界市場份額逐漸降低的同時，新興的信息產(chǎn)業(yè)卻沒有趕上歐美國家的發(fā)展步伐。了解和分析美國、日本及歐洲各國在經(jīng)濟衰退時期采取的財政、貨幣政策，對于中國制定反周期調(diào)節(jié)政策具有十分重要的借鑒意義。
(二)貨幣政策的嘗試1、穩(wěn)健的貨幣政策自1996年我國成功實現(xiàn)“軟著陸”以后，中國的貨幣政策便開始由適度從緊向穩(wěn)健的方向靈活調(diào)整。
(1)降低利率。中央銀行自1996年、1997年連續(xù)3次降低利率后，1998年3月25日和7月1日又連續(xù)2次降低利率(我國開始實施積極財政政策之后，在1998年12月和1999年6月又連續(xù)兩次降低利率)。1995年金融機構(gòu)一年期存款利率為10.98%，貸款利率為12.06%，到1998年7月一年期存、貸款利率分別降到4.77%和6.93%，存款利率降低了6.21個百分點，貸款利率降低了5.13個百分點。在如此短的時期內(nèi)，利率降低幅度如此之大是前所未有的。在降低利率的同時，中央銀行還連續(xù)降低存款準備金率和存款準備金利率。1998年3月，中央銀行將金融機構(gòu)法定存款準備金賬戶和備付金存款賬戶兩個賬戶合并為準備金存款賬戶，法定存款準備金率由原來的13%下調(diào)到8%。同時中央銀行對金融機構(gòu)的存款準備金利率由平均年利率7.35%下調(diào)到5.22%，對金融機構(gòu)貸款年利率，由9.19%下調(diào)到7.43%。7月，中央銀行再次下調(diào)金融機構(gòu)準備金存款利率和對金融機構(gòu)的貸款利率。隨著利率的下調(diào)，銀行同業(yè)拆借利率也持續(xù)下降。銀行同業(yè)拆借利率是由市場供求決定的，在很大程度上可以視為市場利率。從1996年到1998年7月，同業(yè)拆借利率從近13%的水平持續(xù)下降到5%左右。
(2)增加貨幣供應(yīng)量。1998年，共投放現(xiàn)金(M0)1500億元，比1997年增長15%；狹義貨幣(M1)增長17%左右，略高于1997年的16.5%的實際增幅；廣義貨幣(M2)增長16-18%，與1997年17.3%的實際增幅持平。
(3)積極推進金融調(diào)控方式的改革，增加金融機構(gòu)的信貸擴張能力。自1998年起，中央銀行取消了對國有商業(yè)銀行的流動資金貸款指令性限額管理，接著又取消了固定資產(chǎn)投資貸款的指令性計劃管理；放寬商業(yè)銀行資產(chǎn)負債比例要求，調(diào)整增加貸款指導(dǎo)性計劃；恢復(fù)了在貨幣市場的債券回購交易業(yè)務(wù)，適時滿足商業(yè)銀行的資金需求，加快貸款進度；鼓勵開發(fā)和增加消費信貸，頒布了新的《個人住房貸款管理辦法》，允許所有的商業(yè)銀行開辦個人住房擔保貸款，可以適當延長貸款期限，改進貸款擔保方式；加強對國有虧損企業(yè)有銷路、有效益產(chǎn)品的信貸支持；鼓勵對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、外貿(mào)和外商投資企業(yè)、科技投入、農(nóng)業(yè)等方面的信貸支持，并分別出臺了具體的指導(dǎo)意見。多種貨幣政策工具的運用，對于促進社會投資，引導(dǎo)居民消費，減輕企業(yè)負擔，增加企業(yè)效益，具有積極的作用。但由于金融改革與企業(yè)改革的非協(xié)調(diào)性，銀行的信貸功能未能正常發(fā)揮，儲蓄-投資的轉(zhuǎn)化率太低。銀行面對大量的不符合貸款條件的企業(yè)陷入了兩難困境，銀行為防范風險而惜貸，勢必造成資金使用效益的下降；增大貸款投放又使銀行信貸資產(chǎn)處于高風險之中。
2、堅持人民幣匯率穩(wěn)定政策亞洲金融危機爆發(fā)以后，由于中國出口增長的回落，社會各界一直存在著人民幣是否應(yīng)該貶值的爭論。人民幣貶值論者認為，亞洲國家的貨幣貶值幅度在30%-50%之間，這些國家同我國的出口產(chǎn)品在結(jié)構(gòu)上有許多相同之處，如果人民幣不貶值，將會使中國外貿(mào)出口面臨發(fā)達國家的技術(shù)優(yōu)勢和周邊國家價格優(yōu)勢雙重壓力，導(dǎo)致中國勞動密集型產(chǎn)品的國際競爭優(yōu)勢減弱。國外經(jīng)驗也表明，貨幣貶值是國家反周期調(diào)節(jié)的經(jīng)常性政策工具，是促進一個國家的經(jīng)濟由小變大、由弱變強、由貧變富的有力手段，即使國家發(fā)展起來以后，貨幣貶值也是應(yīng)付外部沖擊、調(diào)節(jié)國內(nèi)價格、糾正貿(mào)易逆差的的“常規(guī)武器”。中國政府在全面分析國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的基礎(chǔ)上，認為實行人民幣貶值的替代，也能應(yīng)對亞洲金融危機的影響，特別是在亞洲金融危機期間，中國有責任履行國際義務(wù)，堅持匯率穩(wěn)定政策。這一決策，對于穩(wěn)定亞洲經(jīng)濟具有舉足輕重的作用。
(1)我國經(jīng)濟蘊藏著巨大的增長潛力。
(2)我國國際收支狀況良好，1993年以來已經(jīng)連續(xù)多年出現(xiàn)貿(mào)易順差。國際貿(mào)易順差和大量的外資流入使中國外匯儲備快速增長，到1998年3月底我國的外匯儲備已高達1425億美元，是全世界第二大外匯儲備國。而且，我國的經(jīng)常項目和資本項目都有盈余，外匯儲備的數(shù)額還在繼續(xù)增加。無論是從外匯儲備還是從外匯市場供求關(guān)系的角度看，實行人民幣貶值都沒有必要。
(3)我國的對外債務(wù)中，中長期債務(wù)占有很大比重，短期內(nèi)不會給人民幣造成貶值的壓力。從外部環(huán)境看，如果人民幣實行貶值，國際金融市場將會更加不穩(wěn)定，可能導(dǎo)致金融危機發(fā)生國家的貨幣輪番貶值效應(yīng)，亞洲經(jīng)濟將進一步惡化。而且人民幣貶值對港幣將會是一個巨大的沖擊，會對香港的金融和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展產(chǎn)生嚴重的負面影響。中國政府從穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的大局出發(fā)，采取了人民幣不貶值的匯率政策。實踐證明，這一決策是完全正確的，對亞洲經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展具有積極作用。
(三)宏觀調(diào)控選擇積極財政政策在貨幣政策效應(yīng)遞減，又要堅持人民幣匯率穩(wěn)定政策的情況下，中國政府決定實施積極的財政政策。通過增發(fā)國債、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以擴大國內(nèi)需求，拉動經(jīng)濟增長。財政政策在經(jīng)濟衰退時期具有其他政策工具所不具有的優(yōu)越性：拉動經(jīng)濟增長直接有力，時滯短，見效快。增發(fā)國債、增加政府支出不僅可以擴大國內(nèi)需求，而且可以增加就業(yè)、提高居民收入和企業(yè)利潤，給企業(yè)和居民帶來穩(wěn)定的心理預(yù)期，提高企業(yè)的邊際投資傾向和居民的邊際消費傾向，引導(dǎo)企業(yè)投資和居民消費。運用介于財政與信貸之間的國債工具，還能夠暢通儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道，發(fā)揮財政貨幣政策的聯(lián)動效應(yīng)。從中國財政改革和發(fā)展的情況看，已具備實施積極財政政策的條件。
一是自1994年分稅制財政改革后，經(jīng)過幾年的完善，已經(jīng)初步建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的財政體制框架。
二是財政收入近年來大幅度提高，財政實力增強。1994年以后，財政收入增長較快，從1993年的4349億元增長到1997年的8651.1億元，4年時間財政收入翻了近一番。財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降的趨勢開始扭轉(zhuǎn)，1995年為10.7%，1996年開始回升，1997年繼續(xù)上升達到11.6%。如果將各種財政性資金如預(yù)算外資金、社會保障資金統(tǒng)一納入預(yù)算管理，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重還會高些。
三是國債發(fā)行尚有較大空間。1997年，我國國債余額為5066.5億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的6.8%。大大低于世界30-50%的一般水平。而且，國債余額占私人部門金融資產(chǎn)的比例不到6%，表明國民認債能力較強。
四是從償債壓力和債務(wù)依存度看，1997年國債實際發(fā)行2400多億元，占全國財政支出總額的26.2%，在中央財政支出總額中占一半左右。債務(wù)依存度較高。但國債規(guī)模的確定不能只看國債本身，要和整個經(jīng)濟和社會發(fā)展聯(lián)系起來考慮。要從國民收入分配狀況和信貸狀況的角度加以綜合考察。如果國民收入是超分配，信貸是貸差，發(fā)債空間就不大；如果國民收入沒有超分配，信貸是存差，甚至有較大存差，增發(fā)國債就有較大空間。如果國債累計的增長能夠被經(jīng)濟發(fā)展所消化，那么就可以認為國債規(guī)模在警戒線以內(nèi)。1998年我國銀行存差高達9000多億元，財政收入連續(xù)五年平均增長近千億元，國內(nèi)市場容量大，在未來20年國民經(jīng)濟仍可保持5-6%的增長速度。因此，從我國經(jīng)濟增長潛力和財政狀況看，中國仍有一定的發(fā)債空間。
五是1997年我國財政赤字與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例僅有1.2%，遠低于1979年3.4%的歷史最高水平。從歷史經(jīng)驗看，為了拉動經(jīng)濟增長，完全可以考慮擴大財政赤字規(guī)模，加大財政擴張力度。六是我國可動員的資金潛力很大。近幾年來，我國的總儲蓄率一直保持在40%左右的高水平，相當于世界平均水平的2倍，儲蓄率比固定資產(chǎn)投資率高6個百分點左右，這意味著我國對赤字的承受能力比其他許多國家更強。
(四)積極財政政策的提出1998年2月，針對亞洲金融危機蔓延之勢，江澤民主席提出，我們必須做到心中有數(shù)，沉著應(yīng)付，未雨綢繆，做好事態(tài)進一步發(fā)展的準備，以防措手不及。1998年3月，在九屆全國人大第一次會議記者招待會上，朱镕基總理提出了確保1998年經(jīng)濟增長8%的目標，并指出“實現(xiàn)這些目標的主要手段是提高國內(nèi)的需求。這個需求就是加強鐵路、公路、農(nóng)田水利、市政、環(huán)保等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，加強現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改造?！敝?，中國政府召開會議，決定適時調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策的目標和方向，及時提出了采取更加有力的財政政策，擴大內(nèi)需，刺激經(jīng)濟增長。1998年4月21日，《經(jīng)濟日報》發(fā)表評論員文章《擴大內(nèi)需，確保增長》。1998年6月16日，《人民日報》發(fā)表了我的署名文章《財政宏觀調(diào)控與啟動經(jīng)濟增長》，提出轉(zhuǎn)變適度從緊的財政政策，并認為我國現(xiàn)階段不宜采取通過減稅刺激經(jīng)濟的方法，而應(yīng)適時適度地擴大財政舉債規(guī)模和財政支出，增加投資，刺激消費，擴大出口，通過改革克服制約有效需求的體制和政策因素，促進國民經(jīng)濟增長。1998年7月，中國政府轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展計劃委員會《關(guān)于今年上半年經(jīng)濟運行情況和下半年工作建議》，正式?jīng)Q定實施旨在擴大需求的積極的財政政策。1998年8月，全國人大常委會第四次會議審議通過了財政部的中央預(yù)算調(diào)整方案，決定增發(fā)1000億元國債，同時，配套增加1000億元銀行貸款，全部用于基礎(chǔ)設(shè)施專項建設(shè)資金。至此，中國積極的財政政策正式啟動。（人民網(wǎng)）
1998年，中國為什么要實行積極的財政政策？
項懷誠分析道，1979年，中國開始改革開放。在此之前，一直實行高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，政府主要依靠計劃實行綜合平衡，財政收支依附于計劃，包含于計劃之中，作為政府實現(xiàn)國民經(jīng)濟計劃的主要工具而發(fā)揮作用。那時，著眼于宏觀調(diào)控且具有相對獨立意義的財政政策概念還沒有被廣泛地認知和提出。
改革開放以來，中國經(jīng)濟社會生活所經(jīng)歷的最突出的變化是計劃經(jīng)濟體制逐步解體，市場化改革逐步深入。國民經(jīng)濟迎來了快速發(fā)展的大好機遇，投資需求極為高漲。與此同時，過去不合理的收入分配格局逐步得以矯正，居民的消費需求也不斷釋放出來。由于投資和消費兩大需求急劇增長，我國在國民經(jīng)濟保持快速增長的同時，存在著較大的通貨膨脹壓力，有些年份甚至發(fā)生了嚴重的通貨膨脹。
二十世紀80年代，中國處于計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟混合體制時期，計劃經(jīng)濟仍居于主導(dǎo)地位，宏觀調(diào)控主要是以計劃調(diào)節(jié)為主，市場調(diào)節(jié)為輔，調(diào)控的模式基本上是傳統(tǒng)的“拉閘門”模式的延續(xù)，往往出現(xiàn)“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死再放”的現(xiàn)象，經(jīng)濟發(fā)展處于周期性波動之中。
進入90年代后，隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入和經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，中國經(jīng)濟進入了新的高速發(fā)展時期，這一時期主要的特征表現(xiàn)為高增長率和高通貨膨脹率并存。1991年GDP增長率為9.3%，1992年為14.2%，1993年為13.5%，1994年為12.6%。由于投資需求過度擴張，生產(chǎn)資料價格迅速攀升，兩者相互推進，使物價指數(shù)由1992年的5.4%迅速上升為1994年的21.7%，最終演變成嚴重的通貨膨脹。
為了保持國民經(jīng)濟的良性發(fā)展，抑制通貨膨脹，從1993年下半年起，中國政府決定實施適度從緊的財政貨幣政策。經(jīng)過三年的治理整頓，經(jīng)濟環(huán)境得到了明顯的改善，經(jīng)濟增長質(zhì)量明顯提高，經(jīng)濟繼續(xù)保持較快的發(fā)展速度，“八五”時期GDP年均增長11.7%。與此同時，通貨膨脹率迅速回落，1996年物價指數(shù)下降為6.1%，國民經(jīng)濟成功地實現(xiàn)了“軟著陸”。這是中國宏觀經(jīng)濟調(diào)控史上的重要事件，為治理市場經(jīng)濟條件下通貨膨脹積累了寶貴的經(jīng)驗。適度從緊的財政政策并非是全面從緊，而是結(jié)構(gòu)性從緊，是根據(jù)改革與發(fā)展及宏觀調(diào)控需要，作出的相機抉擇。
特別需要指出的是，80年代初，為了推動改革開放事業(yè)的深入發(fā)展，在計劃體制上打開一個口子，促進市場機制的發(fā)育，財政承擔了改革成本，對企業(yè)減稅讓利，對地方實行“分灶吃飯”的財政管理體制。這一改革雖然極大地促進了地方經(jīng)濟發(fā)展，符合改革的大局，但也弱化了國家財政的宏觀調(diào)控能力，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降。財政收入占GDP的比重，從1980年的25.7%一路下滑到1995年的10.7%，年均下降一個百分點，1996年后才止跌回升。在這期間，經(jīng)濟高速增長，但宏觀稅負并沒有上升，而是連續(xù)大幅下降。
二是財政支出的增長幅度超過了財政收入的增長。從1978年到1997年，不含債務(wù)的財政收入從1132億元增加到8651億元，按可比口徑計算，增長了6.6倍，年均增長11.3%。同期，不含債務(wù)的財政支出從1122億元增加到9233億元，按可比口徑計算，增長了7.2倍，年均增長11.7%。兩者相比，支出增幅高于收入增幅0.4個百分點。三是財政赤字規(guī)模擴大。從1979年到1997年，我國不含債務(wù)的財政赤字從135.4億元增加到582.4億元。四是國債規(guī)模不斷擴大。中央財政的債務(wù)規(guī)模，由1982年的84億元增加到1997年的2477億元，年均增長25.3%，中央財政的債務(wù)依存度從1982年的11.9%上升到1997年的55.7%。
記者注意到，項懷誠部長是把中國實施積極的財政政策放在中國改革開放20年的大背景下來分析的。在這種大背景下，歷史的車輪走到1998年時，中國經(jīng)濟面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。項懷誠指出，1997年7月2日，亞洲金融風暴首先在泰國爆發(fā)，迅速席卷了馬來西亞、新加坡、印度尼西亞、菲律賓等東南亞國家，股市暴跌，匯率下降，生產(chǎn)停滯，經(jīng)濟出現(xiàn)負增長，泡沫經(jīng)濟破滅。香港也很快受到波及，股市由17000點跌到8000多點。拉美、大洋洲、前蘇聯(lián)東歐國家都受到不同程度的影響。日本經(jīng)濟在經(jīng)歷了九十年代長期低迷后，亞洲金融危機的沖擊使其雪上加霜。全球經(jīng)濟和貿(mào)易的增長步伐明顯減慢。
1998年，中國經(jīng)濟形勢發(fā)生急劇變化。亞洲金融危機的影響明顯加深，長期以來盲目建設(shè)帶來的結(jié)構(gòu)不合理等深層次矛盾，在國際經(jīng)濟環(huán)境急劇變化和國內(nèi)市場約束雙重因素作用下，更加突出地顯現(xiàn)出來，內(nèi)需不振，出口下降，投資增長乏力，經(jīng)濟增長速度回落，中國經(jīng)濟面臨著嚴峻的考驗。
(一)對外貿(mào)易受到嚴重沖擊
亞洲國家(地區(qū))是中國的主要貿(mào)易和投資伙伴，亞洲的經(jīng)濟動蕩對中國的外貿(mào)和外資進入造成前所未有的沖擊。一是外貿(mào)出口形勢惡化。1998年以后，亞洲金融危機對中國出口的負面影響逐步顯現(xiàn)出來。上半年的外貿(mào)出口額為869.8億美元，同比增長7.6%。與1997年同期的26.2%和1997年全年的20.9%的增長速度相比，大大降低。其中，5月份出口下降1.5%，出現(xiàn)了22個月以來的首次負增長。出口增幅下降的主要表現(xiàn)：
(1)一般貿(mào)易出口增速大幅度回落。1998年上半年一般貿(mào)易出口額為365.3億美元，比1997年同期增長了4.4%。相對于1997年同期的33.1%和1997年全年的24.1%大幅回落。
(2)國有企業(yè)出口明顯下降。1998年上半年，國有外貿(mào)企業(yè)出口額471.1億美元，增長了3.1%。同1997年同期25%的增長速度相比，增勢明顯回落。
(3)初級產(chǎn)品出口出現(xiàn)負增長。1998年上半年，初級產(chǎn)品與上年同期相比，減少16.3%。二是外商投資下降。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后，許多國家和地區(qū)通貨緊縮趨勢加快，企業(yè)資金籌措能力下降，對外投資活動嚴重受挫。尤其是亞洲地區(qū)重要的投資來源國日本，受亞洲金融危機影響，海外資本向國內(nèi)收縮，對外直接投資出現(xiàn)大幅度下滑。由于亞洲地區(qū)經(jīng)濟形勢趨于嚴峻，投資收益預(yù)期嚴重惡化，大量國際資本回流到歐美等其他地區(qū)資本市場，造成亞洲地區(qū)資本凈流出，投資活動萎縮。1997年亞洲國家對中國投資占中國實際吸收外資總量的比例由以往的80%以上降為75.6%，1998年繼續(xù)下降為68.7%。
(二)國內(nèi)物價持續(xù)走低
中國商品零售價格總水平自1997年10月開始出現(xiàn)絕對下降，截至1998年7月，持續(xù)下降了9個月。居民消費價格指數(shù)從1998年3月開始出現(xiàn)下降。工業(yè)品價格指數(shù)自1996年6月以來持續(xù)下降，到1998年7月，已達25個月之久。從全年價格走勢看，沒有明顯的回轉(zhuǎn)跡象，通貨緊縮趨勢已日漸明顯。
(三)消費需求增長趨緩
90年代中期，醫(yī)療、住房、教育、社會保障等各項改革逐步推開，改革力度不斷加大，居民預(yù)期未來支出增加。再加上失業(yè)率高、就業(yè)前景不樂觀以及實際利率過高等因素，居民邊際儲蓄傾向上升，邊際消費傾向下降。此外，市場發(fā)育不健全，消費信貸服務(wù)體系不完備，也大大限制了居民對住房、汽車等耐用消費品的消費；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)民收入增長緩慢，也制約了農(nóng)村消費品市場及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場的發(fā)展。社會消費零售總額增長率持續(xù)下降，由1996年的20.1%逐漸下降至1998年的6.8%。社會消費嚴重不足，商品銷售不暢，企業(yè)開工率只有60%左右，產(chǎn)品積壓累計達3萬億元以上。更為深層次的變化是，中國市場供求關(guān)系發(fā)生顯著變化，買方市場格局形成。90年代以前，中國一直表現(xiàn)為短缺經(jīng)濟特征，賣方市場居于主導(dǎo)地位。90年代后，市場總量基本維持平衡，市場結(jié)構(gòu)矛盾成為流通領(lǐng)域的焦點，供不應(yīng)求的商品比重明顯減少，供過于求的商品比重不斷提高。據(jù)1998年國家商業(yè)信息中心對601種主要商品的調(diào)查統(tǒng)計，供大于求或供求基本平衡的商品達100%。買方市場格局的全面發(fā)展，意味著中國過去短缺經(jīng)濟條件下粗放式增長方式成為歷史。需求約束將在今后經(jīng)濟增長中長期存在，經(jīng)濟增長只能靠各類經(jīng)濟主體進行技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新來實現(xiàn)。
(四)投資需求增長乏力
1998年，中國投資需求增長明顯受到消費增長趨緩和金融體制改革滯后的制約。預(yù)期回報率較高的投資領(lǐng)域相對狹小，投資項目可選擇的余地不大。特別是市場供求關(guān)系的變化，使得絕大多數(shù)生產(chǎn)資料和消費品價格持續(xù)下降。受此影響，市場競爭中失去優(yōu)勢的企業(yè)經(jīng)營虧損嚴重，處于競爭優(yōu)勢的企業(yè)也面臨市場萎縮的困境，投資預(yù)期收益下降，投資風險增加，投資擴張能力削弱。盡管金融機構(gòu)采取了降低存款利率、準備金率，增加貨幣投放量等措施，但國有企業(yè)改革處于關(guān)鍵時期，現(xiàn)代企業(yè)制度還沒有完全建立起來，企業(yè)資產(chǎn)負債率和利潤率都沒有得到根本性好轉(zhuǎn)，投資能力有限；銀行的信貸功能難于充分發(fā)揮，企業(yè)利潤率低下和銀行風險防范意識增強，導(dǎo)致銀行的儲蓄投資轉(zhuǎn)化率低；民間投資不夠活躍，缺乏必要的引導(dǎo)機制和激勵機制，中小企業(yè)融資不暢。所以，作為經(jīng)濟增長主要動力之一的固定資產(chǎn)投資，其增長幅度下降，1997年下降為8.8%。如果不采取有效措施，固定資產(chǎn)投資下降趨勢將難以扭轉(zhuǎn)。
(五)結(jié)構(gòu)因素制約經(jīng)濟健康運行
經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理是傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式的產(chǎn)物。改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，在經(jīng)濟政策和市場調(diào)節(jié)共同作用下，結(jié)構(gòu)不合理狀況有所改善，但問題依然存在，對亞洲金融危機的沖擊產(chǎn)生了放大效應(yīng)。
結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在：
1、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，低技術(shù)水平的產(chǎn)品過剩與高新技術(shù)產(chǎn)品不足并存。企業(yè)組織規(guī)模小而分散，缺乏競爭實力和優(yōu)勢。據(jù)國家統(tǒng)計局對900多種主要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的普查，我國生產(chǎn)能力嚴重過剩，一半左右的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)能力利用率在60%以下，最低的僅有10%。而一些國民經(jīng)濟急需的技術(shù)含量高、有特色、市場前景好的產(chǎn)品，尤其是重大技術(shù)裝備和成套技術(shù)設(shè)施、高新技術(shù)產(chǎn)品則供給不足，有的缺口還很大。從地區(qū)分布看，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化現(xiàn)象嚴重，在各地的“九五”(1996-2000年)計劃中，有24個省(市、自治區(qū))將電子產(chǎn)業(yè)列為支柱產(chǎn)業(yè)，有22個省(市、自治區(qū))將汽車列為支柱產(chǎn)業(yè)。低水平的重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理已經(jīng)嚴重影響了我國國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
2、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理。制約中國經(jīng)濟增長的主要因素是“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”問題。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢關(guān)鍵在于非農(nóng)業(yè)化(主要包括工業(yè)化和城市化)進程的滯后。改革開放以來，大量勞動力進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，推動了中國經(jīng)濟發(fā)展和人均收入水平的提高。農(nóng)村人口非農(nóng)業(yè)化主要依靠農(nóng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民直接進城兩條途徑。但從90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)過十幾年的超常規(guī)發(fā)展后，外延式擴張的余地大大縮小，在激烈的市場競爭和企業(yè)分化加劇形勢下，以中小企業(yè)為主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于明顯的不利地位。由于農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)普遍偏低，再加上城市失業(yè)和下崗職工增加，城鎮(zhèn)吸收農(nóng)業(yè)勞動力的能力下降。特別是目前我國城市化速度慢于工業(yè)化速度，中小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后，相應(yīng)減少了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和第三產(chǎn)業(yè)增加吸納勞動力的機會。
3、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)。建國以來，中國政府一直致力于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，特別是90年代中期明確提出加快中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一攬子政策，一些交通便利、基礎(chǔ)較好的中部地區(qū)經(jīng)濟增長速度加快，東部與中部地區(qū)間人均GDP相對差距在1998年以前已出現(xiàn)逐年縮小的趨勢。但西部地區(qū)由于歷史和地理的因素，經(jīng)濟發(fā)展速度相對較慢，東部與西部地區(qū)的差距有擴大趨勢。由于人口增長、經(jīng)濟發(fā)展給資源帶來了巨大壓力，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境趨于惡化。
在多重因素共同作用下，1998年我國經(jīng)濟形勢面臨前所未有的嚴峻局面。經(jīng)濟周期處于低谷階段，1998年上半年經(jīng)濟增長率僅為7%，與全年8%的增長目標有明顯差距。經(jīng)濟運行的質(zhì)量和效益下降，1998年前5個月國有企業(yè)凈虧損88.75億元，這是前幾年所沒有的。就業(yè)壓力加大，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口600萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.1%，國民經(jīng)濟增長放慢帶來新增就業(yè)機會不足，再就業(yè)形勢嚴峻。居民收入和儲蓄增長減緩，城鎮(zhèn)居民收入增幅由1994年的8.5%下降到1997年的3.4%，農(nóng)村居民收入增幅由1994年的5.1%下降到1997年的4.6%，居民儲蓄的增長幅度由1994年的45.8%下降到1997年的20.1%。
如何應(yīng)對國內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟形勢，鞏固二十年來改革開放成果，向改革與發(fā)展的既定目標繼續(xù)邁進，成為必須面對的一個重大課題。項懷誠說，中國政府審時度勢，全面分析了制約經(jīng)濟增長的因素，果斷地調(diào)整了宏觀經(jīng)濟政策，由適度從緊的財政貨幣政策向穩(wěn)健的貨幣政策、積極的財政政策轉(zhuǎn)換。
(一)國外做法的借鑒二十世紀，一些發(fā)達資本主義國家多次經(jīng)歷了生產(chǎn)過剩、需求不足的經(jīng)濟衰退時期。為了刺激經(jīng)濟增長，各國紛紛采用各種各樣宏觀調(diào)控手段，方法主要有三：
(1)實施寬松的貨幣政策。中央銀行通過增加貨幣發(fā)行、降低法定存款準備金率、降低貼現(xiàn)率等手段來擴大貨幣供應(yīng)量和信貸規(guī)模，刺激投資和消費。
(2)實施擴張性的財政政策。這種手段主要是通過增發(fā)國債、增加政府支出、減稅、降低稅率等方式來刺激總需求。
(3)實施匯率政策。政府通過使本幣貶值的方式，提高本國產(chǎn)品在國際市場上的競爭力，以刺激出口。具有代表性的案例有三個，即美國30年代的經(jīng)濟大蕭條、70年代西方國家發(fā)生的石油危機和90年代日本經(jīng)濟衰退。
1、羅斯?！靶抡泵绹?929-1933年的經(jīng)濟大蕭條是人類歷史上的一個噩夢。在這場經(jīng)濟大蕭條期間，物價連年下跌，投資和消費萎縮，股市崩潰，生產(chǎn)大幅下降，工廠和銀行大量倒閉，社會生產(chǎn)能力閑置，失業(yè)急劇增加。羅斯?？偨y(tǒng)上臺伊始，立即大刀闊斧地實施了“新政”運動，對于擺脫經(jīng)濟蕭條發(fā)揮了重要作用。在金融方面，推出的措施主要有：改革銀行體系，對商業(yè)銀行和投資銀行實行分業(yè)經(jīng)營，對銀行實行個別審查頒發(fā)許可證制度，發(fā)放住房貸款基金，向住戶發(fā)放低息貸款，提高黃金價格，等等。這些措施促進了公眾恢復(fù)對銀行、證券交易的信心，維持了住房市場的穩(wěn)定，幫助了發(fā)生財務(wù)危機的企業(yè)和個人解決流動性問題。此外，美國當時還實行了貨幣貶值的匯率政策，促進外貿(mào)出口，為國內(nèi)金融改革和實行擴張性的貨幣政策提供一個良好的環(huán)境。
在財政政策方面，一是舉辦社會公共工程，刺激國內(nèi)需求。實行大規(guī)模的以工代賑，從事交通、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)，加大環(huán)境治理和資源保護力度。二是調(diào)整稅收政策，降低低收入者的稅率，提高高收入階層的稅率，實行平均化的稅收政策，以改變當時貧富差距過大、有效需求不足的問題。三是出臺了社會保障政策，包括規(guī)定就業(yè)人員的最高工作時間和最低工資標準，為失業(yè)者提供工作崗位，為老人和殘疾人提供社會保險等，這些措施提高了社會中下層的收入水平和消費水平，改善了國民收入的分配格局。
2、70年代西方各國的宏觀調(diào)控政策在70年代，由于石油漲價所引發(fā)的經(jīng)濟危機，西方各國都出現(xiàn)了戰(zhàn)后最嚴重的經(jīng)濟衰退，采取了各不相同的宏觀調(diào)控政策，其中財政政策尤為顯著。日本在70年代多次實行減稅政策，從1973年開始實行所得稅減免，到1977年期間，年平均減少3700億日元，實際稅收平均下降了5%左右；不斷增加對公共事業(yè)的投資，1978年公共事業(yè)投資增長27%；增加社會福利開支，1973年開始提出“老年人療養(yǎng)免費”，并通過修訂健康保險法和年薪法。聯(lián)邦德國在70年代通過采取增加政府支出、擴大政府補貼和債務(wù)、減免稅收等多種形式，成功地克服了經(jīng)濟衰退。在1970-1982年期間，聯(lián)邦德國政府支出占GNP的比重由37.2%上升到49.8%，政府投資增加了45.7%，政府消費支出增長了206.3%，政府債務(wù)從1154億馬克增加到6097億馬克，占GNP的比重由17.1%上升到38.2%，稅收減免額和財政赤字均有大幅增長。在此期間，英國、法國、意大利等均采用了擴張性的財政政策，并取得了明顯的成效。
3、90年代日本的經(jīng)濟政策日本90年代的經(jīng)濟衰退始于80年代末泡沫經(jīng)濟的破滅。當時，日本政府認為擠出泡沫是經(jīng)濟調(diào)整的正常反應(yīng)，隨著經(jīng)濟形勢的惡化，政府被迫采取措施，1991年7月1日，日本銀行把法定貼現(xiàn)率由6%下降到5.5%，標志著日本貨幣政策由緊到松的重大轉(zhuǎn)變。同時，日本政府還采取減稅措施，并增加公共支出。1993年以后日本經(jīng)濟開始緩慢復(fù)蘇。1995年日本推出了一項價值14兆日元的一攬子經(jīng)濟刺激措施，并將法定利率下降到0.5%的水平。在“雙松”的財政和貨幣政策的作用下，日本經(jīng)濟在1996年出現(xiàn)了明顯的回升。但是，連續(xù)幾年的擴張性財政政策，使日本財政狀況急劇惡化。日本政府在1997年被迫著手重整財政，提高消費稅率、停止特別減稅、減少公共投資，力圖控制國債負擔率。結(jié)果1997年下半年經(jīng)濟形勢再次惡化。1998年日本政府被迫再次實行“雙松”的經(jīng)濟政策，并且提出以改革金融體制、適度放松對金融機構(gòu)的管制和重塑微觀經(jīng)濟體的活力為主要內(nèi)容的“大班計劃”。但這一政策由于受到亞洲金融危機的影響，目前看來效果并不十分明顯。這主要是由于存在兩方面原因，一是開放的經(jīng)濟環(huán)境擴大了財政政策的擠出效應(yīng)。根據(jù)蒙代爾-弗萊明模型，在浮動匯率制和資本完全自由流動的條件下，財政政策的擠出效應(yīng)最大。擴張性的財政政策導(dǎo)致利率上升、匯率上升，出口減少、進口增加，拉動國內(nèi)需求的效應(yīng)將大打折扣。實際上，日本在持續(xù)擴大財政支出的同時，也一直面臨日元升值壓力。二是擴張性的財政貨幣政策沒有對微觀經(jīng)濟組織的結(jié)構(gòu)進行重大調(diào)整。與一些發(fā)展中國家相似的是，日本經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在90年代以后，一直調(diào)整乏力，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占世界市場份額逐漸降低的同時，新興的信息產(chǎn)業(yè)卻沒有趕上歐美國家的發(fā)展步伐。了解和分析美國、日本及歐洲各國在經(jīng)濟衰退時期采取的財政、貨幣政策，對于中國制定反周期調(diào)節(jié)政策具有十分重要的借鑒意義。
(二)貨幣政策的嘗試1、穩(wěn)健的貨幣政策自1996年我國成功實現(xiàn)“軟著陸”以后，中國的貨幣政策便開始由適度從緊向穩(wěn)健的方向靈活調(diào)整。
(1)降低利率。中央銀行自1996年、1997年連續(xù)3次降低利率后，1998年3月25日和7月1日又連續(xù)2次降低利率(我國開始實施積極財政政策之后，在1998年12月和1999年6月又連續(xù)兩次降低利率)。1995年金融機構(gòu)一年期存款利率為10.98%，貸款利率為12.06%，到1998年7月一年期存、貸款利率分別降到4.77%和6.93%，存款利率降低了6.21個百分點，貸款利率降低了5.13個百分點。在如此短的時期內(nèi)，利率降低幅度如此之大是前所未有的。在降低利率的同時，中央銀行還連續(xù)降低存款準備金率和存款準備金利率。1998年3月，中央銀行將金融機構(gòu)法定存款準備金賬戶和備付金存款賬戶兩個賬戶合并為準備金存款賬戶，法定存款準備金率由原來的13%下調(diào)到8%。同時中央銀行對金融機構(gòu)的存款準備金利率由平均年利率7.35%下調(diào)到5.22%，對金融機構(gòu)貸款年利率，由9.19%下調(diào)到7.43%。7月，中央銀行再次下調(diào)金融機構(gòu)準備金存款利率和對金融機構(gòu)的貸款利率。隨著利率的下調(diào)，銀行同業(yè)拆借利率也持續(xù)下降。銀行同業(yè)拆借利率是由市場供求決定的，在很大程度上可以視為市場利率。從1996年到1998年7月，同業(yè)拆借利率從近13%的水平持續(xù)下降到5%左右。
(2)增加貨幣供應(yīng)量。1998年，共投放現(xiàn)金(M0)1500億元，比1997年增長15%；狹義貨幣(M1)增長17%左右，略高于1997年的16.5%的實際增幅；廣義貨幣(M2)增長16-18%，與1997年17.3%的實際增幅持平。
(3)積極推進金融調(diào)控方式的改革，增加金融機構(gòu)的信貸擴張能力。自1998年起，中央銀行取消了對國有商業(yè)銀行的流動資金貸款指令性限額管理，接著又取消了固定資產(chǎn)投資貸款的指令性計劃管理；放寬商業(yè)銀行資產(chǎn)負債比例要求，調(diào)整增加貸款指導(dǎo)性計劃；恢復(fù)了在貨幣市場的債券回購交易業(yè)務(wù)，適時滿足商業(yè)銀行的資金需求，加快貸款進度；鼓勵開發(fā)和增加消費信貸，頒布了新的《個人住房貸款管理辦法》，允許所有的商業(yè)銀行開辦個人住房擔保貸款，可以適當延長貸款期限，改進貸款擔保方式；加強對國有虧損企業(yè)有銷路、有效益產(chǎn)品的信貸支持；鼓勵對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、外貿(mào)和外商投資企業(yè)、科技投入、農(nóng)業(yè)等方面的信貸支持，并分別出臺了具體的指導(dǎo)意見。多種貨幣政策工具的運用，對于促進社會投資，引導(dǎo)居民消費，減輕企業(yè)負擔，增加企業(yè)效益，具有積極的作用。但由于金融改革與企業(yè)改革的非協(xié)調(diào)性，銀行的信貸功能未能正常發(fā)揮，儲蓄-投資的轉(zhuǎn)化率太低。銀行面對大量的不符合貸款條件的企業(yè)陷入了兩難困境，銀行為防范風險而惜貸，勢必造成資金使用效益的下降；增大貸款投放又使銀行信貸資產(chǎn)處于高風險之中。
2、堅持人民幣匯率穩(wěn)定政策亞洲金融危機爆發(fā)以后，由于中國出口增長的回落，社會各界一直存在著人民幣是否應(yīng)該貶值的爭論。人民幣貶值論者認為，亞洲國家的貨幣貶值幅度在30%-50%之間，這些國家同我國的出口產(chǎn)品在結(jié)構(gòu)上有許多相同之處，如果人民幣不貶值，將會使中國外貿(mào)出口面臨發(fā)達國家的技術(shù)優(yōu)勢和周邊國家價格優(yōu)勢雙重壓力，導(dǎo)致中國勞動密集型產(chǎn)品的國際競爭優(yōu)勢減弱。國外經(jīng)驗也表明，貨幣貶值是國家反周期調(diào)節(jié)的經(jīng)常性政策工具，是促進一個國家的經(jīng)濟由小變大、由弱變強、由貧變富的有力手段，即使國家發(fā)展起來以后，貨幣貶值也是應(yīng)付外部沖擊、調(diào)節(jié)國內(nèi)價格、糾正貿(mào)易逆差的的“常規(guī)武器”。中國政府在全面分析國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的基礎(chǔ)上，認為實行人民幣貶值的替代，也能應(yīng)對亞洲金融危機的影響，特別是在亞洲金融危機期間，中國有責任履行國際義務(wù)，堅持匯率穩(wěn)定政策。這一決策，對于穩(wěn)定亞洲經(jīng)濟具有舉足輕重的作用。
(1)我國經(jīng)濟蘊藏著巨大的增長潛力。
(2)我國國際收支狀況良好，1993年以來已經(jīng)連續(xù)多年出現(xiàn)貿(mào)易順差。國際貿(mào)易順差和大量的外資流入使中國外匯儲備快速增長，到1998年3月底我國的外匯儲備已高達1425億美元，是全世界第二大外匯儲備國。而且，我國的經(jīng)常項目和資本項目都有盈余，外匯儲備的數(shù)額還在繼續(xù)增加。無論是從外匯儲備還是從外匯市場供求關(guān)系的角度看，實行人民幣貶值都沒有必要。
(3)我國的對外債務(wù)中，中長期債務(wù)占有很大比重，短期內(nèi)不會給人民幣造成貶值的壓力。從外部環(huán)境看，如果人民幣實行貶值，國際金融市場將會更加不穩(wěn)定，可能導(dǎo)致金融危機發(fā)生國家的貨幣輪番貶值效應(yīng)，亞洲經(jīng)濟將進一步惡化。而且人民幣貶值對港幣將會是一個巨大的沖擊，會對香港的金融和社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展產(chǎn)生嚴重的負面影響。中國政府從穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的大局出發(fā)，采取了人民幣不貶值的匯率政策。實踐證明，這一決策是完全正確的，對亞洲經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展具有積極作用。
(三)宏觀調(diào)控選擇積極財政政策在貨幣政策效應(yīng)遞減，又要堅持人民幣匯率穩(wěn)定政策的情況下，中國政府決定實施積極的財政政策。通過增發(fā)國債、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以擴大國內(nèi)需求，拉動經(jīng)濟增長。財政政策在經(jīng)濟衰退時期具有其他政策工具所不具有的優(yōu)越性：拉動經(jīng)濟增長直接有力，時滯短，見效快。增發(fā)國債、增加政府支出不僅可以擴大國內(nèi)需求，而且可以增加就業(yè)、提高居民收入和企業(yè)利潤，給企業(yè)和居民帶來穩(wěn)定的心理預(yù)期，提高企業(yè)的邊際投資傾向和居民的邊際消費傾向，引導(dǎo)企業(yè)投資和居民消費。運用介于財政與信貸之間的國債工具，還能夠暢通儲蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道，發(fā)揮財政貨幣政策的聯(lián)動效應(yīng)。從中國財政改革和發(fā)展的情況看，已具備實施積極財政政策的條件。
一是自1994年分稅制財政改革后，經(jīng)過幾年的完善，已經(jīng)初步建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的財政體制框架。
二是財政收入近年來大幅度提高，財政實力增強。1994年以后，財政收入增長較快，從1993年的4349億元增長到1997年的8651.1億元，4年時間財政收入翻了近一番。財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重下降的趨勢開始扭轉(zhuǎn)，1995年為10.7%，1996年開始回升，1997年繼續(xù)上升達到11.6%。如果將各種財政性資金如預(yù)算外資金、社會保障資金統(tǒng)一納入預(yù)算管理，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重還會高些。
三是國債發(fā)行尚有較大空間。1997年，我國國債余額為5066.5億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的6.8%。大大低于世界30-50%的一般水平。而且，國債余額占私人部門金融資產(chǎn)的比例不到6%，表明國民認債能力較強。
四是從償債壓力和債務(wù)依存度看，1997年國債實際發(fā)行2400多億元，占全國財政支出總額的26.2%，在中央財政支出總額中占一半左右。債務(wù)依存度較高。但國債規(guī)模的確定不能只看國債本身，要和整個經(jīng)濟和社會發(fā)展聯(lián)系起來考慮。要從國民收入分配狀況和信貸狀況的角度加以綜合考察。如果國民收入是超分配，信貸是貸差，發(fā)債空間就不大；如果國民收入沒有超分配，信貸是存差，甚至有較大存差，增發(fā)國債就有較大空間。如果國債累計的增長能夠被經(jīng)濟發(fā)展所消化，那么就可以認為國債規(guī)模在警戒線以內(nèi)。1998年我國銀行存差高達9000多億元，財政收入連續(xù)五年平均增長近千億元，國內(nèi)市場容量大，在未來20年國民經(jīng)濟仍可保持5-6%的增長速度。因此，從我國經(jīng)濟增長潛力和財政狀況看，中國仍有一定的發(fā)債空間。
五是1997年我國財政赤字與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例僅有1.2%，遠低于1979年3.4%的歷史最高水平。從歷史經(jīng)驗看，為了拉動經(jīng)濟增長，完全可以考慮擴大財政赤字規(guī)模，加大財政擴張力度。六是我國可動員的資金潛力很大。近幾年來，我國的總儲蓄率一直保持在40%左右的高水平，相當于世界平均水平的2倍，儲蓄率比固定資產(chǎn)投資率高6個百分點左右，這意味著我國對赤字的承受能力比其他許多國家更強。
(四)積極財政政策的提出1998年2月，針對亞洲金融危機蔓延之勢，江澤民主席提出，我們必須做到心中有數(shù)，沉著應(yīng)付，未雨綢繆，做好事態(tài)進一步發(fā)展的準備，以防措手不及。1998年3月，在九屆全國人大第一次會議記者招待會上，朱镕基總理提出了確保1998年經(jīng)濟增長8%的目標，并指出“實現(xiàn)這些目標的主要手段是提高國內(nèi)的需求。這個需求就是加強鐵路、公路、農(nóng)田水利、市政、環(huán)保等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，加強現(xiàn)有企業(yè)的技術(shù)改造?！敝?，中國政府召開會議，決定適時調(diào)整宏觀經(jīng)濟政策的目標和方向，及時提出了采取更加有力的財政政策，擴大內(nèi)需，刺激經(jīng)濟增長。1998年4月21日，《經(jīng)濟日報》發(fā)表評論員文章《擴大內(nèi)需，確保增長》。1998年6月16日，《人民日報》發(fā)表了我的署名文章《財政宏觀調(diào)控與啟動經(jīng)濟增長》，提出轉(zhuǎn)變適度從緊的財政政策，并認為我國現(xiàn)階段不宜采取通過減稅刺激經(jīng)濟的方法，而應(yīng)適時適度地擴大財政舉債規(guī)模和財政支出，增加投資，刺激消費，擴大出口，通過改革克服制約有效需求的體制和政策因素，促進國民經(jīng)濟增長。1998年7月，中國政府轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展計劃委員會《關(guān)于今年上半年經(jīng)濟運行情況和下半年工作建議》，正式?jīng)Q定實施旨在擴大需求的積極的財政政策。1998年8月，全國人大常委會第四次會議審議通過了財政部的中央預(yù)算調(diào)整方案，決定增發(fā)1000億元國債，同時，配套增加1000億元銀行貸款，全部用于基礎(chǔ)設(shè)施專項建設(shè)資金。至此，中國積極的財政政策正式啟動。（人民網(wǎng)）
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