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近日，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機制的決定并出臺了新的退稅政策，同時明確了五點改革內(nèi)容和具體的出口產(chǎn)品稅率調(diào)整點數(shù)，期盼多時的出口退稅新政終于搶在今年秋季廣交會之前出臺了。
退稅新政可用一句話概括：新賬不欠，老賬要還；完善機制，共同負擔；推動改革，促進發(fā)展。但退稅新政最引人關(guān)注的有兩大點：一是新賬不欠，老賬要還；二是確立了中央和地方共同分擔出口退稅的新機制。但這兩大點企業(yè)在關(guān)注的同時也有很大的擔心：一是因為退稅新政并未給出解決陳欠問題的具體時間表，企業(yè)仍然無法完全運營新戰(zhàn)略并準確控制成本；二是地方承擔的基數(shù)外的25％的退稅部分執(zhí)行結(jié)果仍是個未知數(shù)。首先沒有具體的執(zhí)行政策而且執(zhí)行起來有相當難度，那么新的出口欠退稅有可能就發(fā)生在地方政府；三是可能引發(fā)新的地方保護主義，降低地方政府支持出口的積極性。
退稅新政無疑是大受企業(yè)歡迎的，但一些隱憂也是實實在在而且有可能發(fā)生的。怎樣看待退稅新政？怎樣讓退稅新政真正成為國家推進外貿(mào)體制改革，提升出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進外貿(mào)代理市場形成的一劑好藥？那些隱憂有沒有好的解決辦法？就這些問題，本報記者與國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員隆國強先生進行了如下對話：
記者（以下簡稱記）：隆先生您好！國務(wù)院的出口退稅新政及詳細的調(diào)整內(nèi)容已經(jīng)出臺，請談?wù)勀鷮@個新政的總體評價。
隆國強（以下簡稱?。嚎傮w來說，出口退稅新政的出臺是一個積極的變化。首先說明中央政府已經(jīng)下決心解決出口欠退稅問題。這個一攬子解決方案的出臺，對銀行業(yè)、出口企業(yè)、對政府本身來說都是一個有利的舉措。這可以從三個方面來看：第一，出口欠退稅問題是外貿(mào)政策中最突出的一個矛盾，而新政策對解決大量欠退稅問題是切實可行的；第二，整個方案是一攬子方案，而且突出了要“完善機制”，所以著眼于“完善機制”是新方案的最大特點；第三，出口產(chǎn)品退稅率的結(jié)構(gòu)性下調(diào)，還考慮了如何通過這次調(diào)整，貫徹國家的產(chǎn)業(yè)政策目標，所以這次出口退稅政策的著眼點同時貫穿了國家的產(chǎn)業(yè)政策導向。
記：從2004年開始，中央將把進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅的增量部分首先用于出口退稅。那么，近幾年增量部分是多少？年應(yīng)退稅額是多少？收退之間能否真正做到平衡？僅用這一個手段解決欠退稅問題，做到不發(fā)生新欠還清陳欠是否有風險？
?。哼@個說法是個數(shù)量概念，截止至去年底累計出口欠退稅是2500億元，在這2500億元里，大概有近700億元是供中央政府自己調(diào)庫的，給地方政府調(diào)庫和欠企業(yè)的加在一起約為1800多億元。進口環(huán)節(jié)稅去年的收入是2600億元，預(yù)計今年增長了大概50％，2600億元加1300億元等于3900億元。這1300億元如果全部用來還陳欠賬，假如用來還今年的出口應(yīng)退稅，1300億元和1800元之間差500億元，今年年內(nèi)完成全部欠退稅是不可能了?？陀^地說，明年即使出口進口數(shù)字增長速度下降，進口環(huán)節(jié)稅收增長率降下來，中央政府也是有能力還清余下的欠款的，就500億元的額度來說風險不是太大。這樣看來，明年基本可將2002年以前的欠退稅賬還清。
記：照這樣計算，明年完成大部分欠賬有望了？
隆：雖然有望，但仍有風險。這里有兩個不確定因素：第一個不確定因素取決于明年出口數(shù)量的變化。如明年仍能保持一定數(shù)量的出口增長率，但還有一點就是對于中央政府來說，那將近700億元的調(diào)庫部分還調(diào)不調(diào)？如果取消中央政府的調(diào)庫部分，或這部分調(diào)庫不再占用退稅指標，完成全部欠賬問題就不大。如果調(diào)庫部分繼續(xù)占用退稅指標，到明年就還有1200億元要還，那么明年能否還清欠賬還是有一定風險的；第二個不確定因素是明年進口環(huán)節(jié)稅收如果繼續(xù)保持旺勢增長，對還欠退稅來說就是好事。如果增勢速度明顯降低，則不利于明年還清陳欠，完成欠賬就是個未知數(shù)。但這里關(guān)鍵還是調(diào)庫問題，如果取消調(diào)庫，只余500億元陳欠，明年還清全部陳欠問題還是不大。
記：新政提出從明年起，對于拖欠的出口退稅款，中央財政將給予全額貼息，這是否也表明了中央政府對還清欠賬的一種自信？
隆：可以這么理解，今年肯定還不清，估計2004年年底前還清陳欠有望。
記：陳欠的貼息額大概是多少：
?。杭偃缜菲髽I(yè)1200億元，以年息5％計算是60億元。如果取消調(diào)庫的近700億元，貼息額就剩下不到30億元，還清欠賬問題還是不大。
記：退稅新政有一點最令人關(guān)注和擔憂，就是由中央和地方共同分擔出口退稅這一新機制。從2004年起，對退稅的超基數(shù)部分由中央和地方按75：25的比例共同負擔。這個機制的好處和可能帶來的問題是什么？
?。悍謸潜ＷC新賬不欠的手段。之所以有欠賬就因為中央政府在超額負擔，這正是出口欠退稅大量積累的原因之一。如2002年中央財政就承擔了地方應(yīng)承擔的530億元。更為嚴重的是，中央政府獨力承擔出口退稅實質(zhì)上這種情況主要發(fā)生在對發(fā)達地區(qū)的隱性轉(zhuǎn)移支付上，占我國約90％出口額的沿海發(fā)達地區(qū)因此受益最大，這也加劇了地方發(fā)展的不平衡。
新政策如果想實現(xiàn)“新賬不欠”，主要通過以下兩點來實現(xiàn)：一是降低出口退稅率，降低3個點就可降低300至400億元的負擔；二是地方分擔一塊。如2003年實退指標是1800億元，這個數(shù)字明年會增加多少現(xiàn)在還未知。去年應(yīng)退稅額是2200億元，今年應(yīng)退稅額是2750億元，今年的差額就是950億元。明年出口如增長15％，應(yīng)退稅額就是3160億元，減去下調(diào)出口退稅率降息部分，退稅額大體與今年持平，可能還會略低一點。如減去1800億元的基數(shù)，還剩950億元，地方分擔數(shù)是240億元左右。但地方分擔可能會出現(xiàn)一個問題，雖然我們也主張地方分擔一塊，但現(xiàn)在地方還沒有具體的分擔方案，如果簡單地由出口地政府按比例分擔，就有可能帶來如下幾個問題：
第一個問題是中央財政可能不欠賬了，但地方財政可能開始欠賬了，而且還不知道有什么機制可以遏制地方不欠賬。如果所有增值稅能控制在中央財政手里，先退稅，再分成，地方就可能不拖欠。企業(yè)最怕的就是地方拖欠，因為他們不敢找地方政府即直接管理者要錢，所以第一個要控制的風險就是遏制地方欠賬。辦法是先扣稅再分成；
第二個問題是地方是個籠統(tǒng)概念，實際上它包括省、市、縣三級政府，到退稅時就要按四級政府即中央、省、市、縣來分擔退稅，還有確定誰拿多少的問題，這個工作量相當大；第二個問題最大。由于是逐級分擔，增值稅又貫穿產(chǎn)品生產(chǎn)的所有環(huán)節(jié)，而每一個出口產(chǎn)品又不可能在一個地方完成，這就意味著出口企業(yè)所在地不可能收取出口產(chǎn)品所含的所有全部增值稅，很多上游產(chǎn)品的增值稅被交給了外地政府。因此，如果由出口企業(yè)所在地政府分擔出口退稅，就會造成新的退稅扭曲。而收取了上游產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)增值稅的地方政府卻不必分擔出口退稅，這必然導致地方政府限制本地企業(yè)出口外地產(chǎn)品，從而進一步加劇地方保護主義和國內(nèi)市場分割；
第三個問題是打擊出口。增值稅是由中央和省、市、縣四級政府分享，因此，要地方政府分擔出口退稅，不僅要確定中央與省級政府的分擔比例，而且要確定省、市、縣三級政府的分擔比例。對于出口企業(yè)所在縣而言，除了極個別的初級產(chǎn)品外，絕大多數(shù)產(chǎn)品都將含有外地成份，這就意味著不管是收購出口，還是本地產(chǎn)品出口，出口企業(yè)所在地政府都將可能超額分擔出口退稅。在這種情況下，地方政府從自身利益出發(fā)，或者限制出口，或者拖欠出口退稅，其結(jié)果都將沉重打擊企業(yè)出口的積極性。風聞地方將分擔出口退稅的消息后，已經(jīng)有些地方政府官員提出“出口能夠給地方帶來什么好處？”的問題。由此帶來的對出口的負面影響將是長期的、巨大的，會遠遠超過下調(diào)出口退稅率對出口的負面影響；
第四個問題是可能扭曲對外貿(mào)易結(jié)構(gòu)。由于出口越多，出口地政府要分擔的出口退稅就越多，因此，出口地政府不僅將限制收購外地產(chǎn)品出口，而且將限制使用外地上游產(chǎn)品的出口，其結(jié)果可能是：其一，削弱外貿(mào)中心城市競爭力。具有發(fā)展對外貿(mào)易條件的口岸城市，由于外貿(mào)公司收購出口外地產(chǎn)品受到限制，盡管一些收購出口可以轉(zhuǎn)為代理出口，但仍將在一定程度上削弱這些口岸城市的外貿(mào)優(yōu)勢，不利于發(fā)展具有國際競爭力的中心城市；其二，將大大增加不合理的“境外一日游”貿(mào)易。生產(chǎn)型出口企業(yè)將會要求外地供貨商先將料件出口，再以加工貿(mào)易方式進口，從而大量增加加工貿(mào)易的“境外一日游”現(xiàn)象，人為地增加成本，削弱出口競爭力。目前我國由于政策扭曲導致的加工貿(mào)易“增外一日游”每年已經(jīng)高達百億美元，出口退稅的新政策實施后，這種不合理的“增外一日游”將成倍增加；其三，惡化出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。由于大量上游料件的出口，將使我國總體的出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)出現(xiàn)低度化。
總之，最重要的是要避免這些負面影響，這就要求中央政府必須慎重設(shè)計地方分擔出口退稅的實施方案，應(yīng)設(shè)計出一個精巧的地方分擔政策。
記：這個分擔政策據(jù)說中央和地方都在討論。
?。簱?jù)我所知，10年前設(shè)計退稅政策時，大家就認為既使中央政府超額負擔，由中央財政統(tǒng)一負擔出口退稅，也是實施出口退稅問題的好辦法。但當時退稅額只有幾百億元，現(xiàn)在卻是幾千億元，這么大的額度就必須調(diào)整中央政府超額負擔現(xiàn)狀。但設(shè)計一個好機制是很難的，對此我有兩個建議：
第一個建議是：先退稅，后分成。
這實際上是德國模式。徹底將目前這種各級政府“先分享，后退稅”的做法，改為“先退稅，后分成”，這是解決問題的根本之道。由于出口退稅是增值稅的減項，因此，中央政府應(yīng)將出口退稅先從國內(nèi)增值稅收入中扣除，保證每年不產(chǎn)生新的欠退稅，然后按照一定的規(guī)則和比例，與地方各級政府分享增值稅凈收入。
這一方案的難處在于制定合理的分享規(guī)則。規(guī)則的制定既要充分考慮各地方的貢獻，又要體現(xiàn)全國一盤棋的思想。這才能夠既有利于理順退稅機制，防止出現(xiàn)新的欠退稅，又充分體現(xiàn)了中央與地方各級政府權(quán)利與義務(wù)的平衡，還有利于增強中央政府統(tǒng)籌規(guī)則的能力，保持稅制的穩(wěn)定性。由于新規(guī)則的制定必定要涉及不同地方的利益，因此，與地方政府協(xié)商的工作存在相當?shù)碾y度；
第二個建議是：將增值稅改為中央獨享稅種，仍由中央政府承擔出口退稅
2002年地方分享的增值稅收入約為1600億元，而地方應(yīng)承擔的出口退稅額約為530億元。以2002年為基數(shù)，如果將增值稅改為中央獨享稅，且實現(xiàn)地方分擔出口退稅，則地方財政會減少收入約1070億元。為了不使地方財政遭受不應(yīng)有的損失，可以將其他的分享稅如企業(yè)所得稅繼續(xù)作為地方獨享稅，或者允許地方開征新稅種，如遺產(chǎn)稅等。全世界大國中只有中國與德國將增值稅作為分享稅，在增值稅分享制下進行出口退稅，要實現(xiàn)各級政府權(quán)利與義務(wù)的平衡，確有不少困難。如將增值稅改為中央獨享稅，由中央政府承擔出口退稅，既可以消除現(xiàn)行出口退稅中各級政府權(quán)利與義務(wù)不平衡的問題，又可以避免有關(guān)部門提出的地方分擔出口退稅方案中所含的負面影響。從操作層面看，由于開征新稅或?qū)⑵渌窒矶愖鳛榈胤姜毾矶?，地方利益得到保障，容易取得地方政府的支持，因而具有較強的可操作性。
共同分擔機制是出口退稅新政的最關(guān)鍵處，如果機制設(shè)計不好，中央雖少掏幾百個億，但可能帶來很大的負面影響。分擔機制的設(shè)計中央正在考慮。
記：有沒有防止新的地方保護主義生成的手段？
隆：以現(xiàn)有法律還不能有效遏制和防止新地方保護主義的生成，現(xiàn)在要做的是不要因新政策激發(fā)新的地方保護主義。地方保護主義是市場經(jīng)濟建設(shè)中始終未能解決的頑疾問題，以后有無手段解決還不知道，但眼下不能讓地方有更強烈的新動機。說來說去，還是地方分擔機制怎么設(shè)計，只有避免地方出現(xiàn)新的保護主義動機和行為，這套新機制才有效。這兒又回到我前面所講的，如何設(shè)計地方分擔機制才是最關(guān)鍵的。
記：怎樣從深層次看出口產(chǎn)品退稅率的下調(diào)？
?。哼@是一個無奈的選擇，并不是說新退稅政策不對，也不是說實行出口退稅是補貼，恰恰相反，實行出口退稅是國際慣例。降低出口退稅率是出于中央財政的困難。好處是可緩解政府財政壓力。企業(yè)的想法是與其大面積長期拖欠，不如下調(diào)退稅率足額及時退還。企業(yè)無外乎三種可能：一是足額退又及時退；二是足額退但不及時；三是不足額又不及時。企業(yè)當然覺得及時不足額比長久拖欠更好一些。稅率下調(diào)后，如果真能做到“新賬不欠老賬要還”，企業(yè)面臨的退稅不確定性將大大減少。
記：退稅率下調(diào)對哪些產(chǎn)品的影響可能大一些？對哪些行業(yè)的影響可能大一些？
隆：從貿(mào)易方式看，可分為一般貿(mào)易和加工貿(mào)易，退稅率下調(diào)影響最大的是一般貿(mào)易出口和進料加工貿(mào)易的國內(nèi)采購。對哪個產(chǎn)品影響最大，取決于產(chǎn)品退稅率下降的幅度、價格彈性和產(chǎn)品在國際市場的地位，即商品特性問題。如果是壟斷性商品，就沒什么危險影響會較小，如果是競爭性產(chǎn)品，就很危險影響會比較大。
記：出口退稅新政對外貿(mào)出口將帶來哪些影響？
?。憾唐诳?，出口是處在高增長水平上，下調(diào)出口退稅率無疑會加快退稅速度影響出口增長速度，說對出口沒有影響那是不對的，但影響不能夸大。短期看，因為出口正處在高增長水平上，對出口的整體影響應(yīng)當是可以承受的，也不會出現(xiàn)1998年出口量大幅下滑的狀況。新政出臺的時間也比較好；長期看，如果不能足額退稅，退稅機制仍然是不完整的，會有一些長期的負面影響，如加工貿(mào)易國內(nèi)采購率上升速度更慢，使加工貿(mào)易國內(nèi)采購處于不利地位，這些都是長期影響。新政下調(diào)出口退稅率是無奈的選擇而不是最好的選擇，但卻是一個非常現(xiàn)實的選擇，也是一個比較好的方案，因為可以解決眼下的主要問題。長期看，出口退稅政策必須及時、足額并規(guī)范。
記：規(guī)范二字怎么理解？
?。壕褪侵刚袨橐?guī)范，操作過程規(guī)范透明，無人為扭曲。如現(xiàn)在這個省退稅快那個省退稅慢就是不規(guī)范。增值稅中央獨享是一條最簡單的道路。從國務(wù)院出臺的一攬子政策宗旨的24個字看，“完善機制共同負擔”仍是重中之重。一定要精心設(shè)計“共同分擔機制”，避免帶來新的扭曲。
記：看來，出口退稅新政的出臺既是一個比較好的選擇，也是一個非常務(wù)實的選擇，但新政執(zhí)行得如何才是最重要的。專家和企業(yè)最關(guān)注和擔心的就是地方政府分擔的那一塊執(zhí)行政策究竟怎么設(shè)計。地方政府的執(zhí)行政策設(shè)計好了，新政的執(zhí)行問題就不大。反之，新政的執(zhí)行有可能就在這里發(fā)生問題。既然各級政府正在考慮這件事情，企業(yè)和市場就有理由相信，這個難題肯定會得到一個比較好的解決。