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最近一個(gè)時(shí)期，對(duì)出口產(chǎn)品的拖欠退稅問(wèn)題引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛爭(zhēng)論。企業(yè)、政府、媒體各執(zhí)一辭。我國(guó)出口退稅究竟發(fā)生了哪些問(wèn)題，其癥結(jié)在何處？
新欠與陳欠并存
對(duì)出口產(chǎn)品實(shí)行退稅是增強(qiáng)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)出口產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段，也是WTO成員所廣泛采用的做法。我國(guó)自1985年開(kāi)始實(shí)施的此項(xiàng)制度，因近年來(lái)外貿(mào)出口快速增長(zhǎng)而出現(xiàn)了退稅資金大幅度增加的情況。根據(jù)現(xiàn)行稅法和財(cái)政體制規(guī)定，我國(guó)出口退稅的內(nèi)容是消費(fèi)稅和增值稅，退稅主體是增值稅；平均出口退稅率約為15%，出口退稅所需資金全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)，1999年出口應(yīng)退稅額為837億元，2002年達(dá)到2119億元，年均增長(zhǎng)36.3%。與此同時(shí)，中央財(cái)政收入年均增長(zhǎng)只有21.1%。由于中央財(cái)政無(wú)力安排全部出口退稅資金，從2000年起開(kāi)始出現(xiàn)欠退稅，當(dāng)年年底988億元，到2002年年底增加到近2477億元，其中，欠企業(yè)近1700億元。
今年1—5月份我國(guó)出口總額增長(zhǎng)34%。雖受非典影響，后幾個(gè)月出口增長(zhǎng)可能下降，但預(yù)計(jì)全年增長(zhǎng)仍會(huì)超25%。按此測(cè)算全年需退稅2600億元左右。事實(shí)上，財(cái)政部在人代會(huì)上所作的預(yù)算報(bào)告中指出，該年度中央財(cái)政預(yù)算安排的出口退稅指標(biāo)為1150億元，該指標(biāo)加上2002年結(jié)轉(zhuǎn)的退稅指標(biāo)，當(dāng)年所需退稅資金與退稅指標(biāo)之間的差額高達(dá)1300多億元。大量拖欠出口退稅則可能會(huì)阻礙這一進(jìn)程，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成不良后果。
拖欠退稅癥結(jié)何在
為什么出口退稅出現(xiàn)了如此之大的缺口？主要原因在于我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)。世界上發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政收入，一般以所得稅為主，流轉(zhuǎn)稅為輔。我國(guó)財(cái)政收入（主要是稅收收入）以流轉(zhuǎn)稅為主，所得稅為輔，流轉(zhuǎn)稅中又以增值稅為主。2002年我國(guó)增值稅占中央財(cái)政收入的44.6%。由于出口退的是增值稅和消費(fèi)稅，而這兩種流轉(zhuǎn)稅是我國(guó)財(cái)政收入的主體。實(shí)行出口產(chǎn)品零稅率，實(shí)際上拿走了財(cái)政收入的相當(dāng)份額。以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，決定了出口退稅數(shù)額一大，就使財(cái)政難以承受。
我國(guó)外貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向與出口退稅管理模式，也導(dǎo)致了出口退稅拖欠。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)外貿(mào)發(fā)展戰(zhàn)略一直是單一的數(shù)量擴(kuò)張型，出口越多越好，外匯儲(chǔ)備越多越好，貿(mào)易順差越多越好。這種發(fā)展路徑帶來(lái)的負(fù)面效果是出口企業(yè)產(chǎn)品低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)的出口退稅管理模式存在一些漏洞。以增值稅征收為例，名義稅率雖有17%，但實(shí)際上各地都存在一些“自主的”優(yōu)惠政策，使實(shí)際稅率遠(yuǎn)低于名義稅率。再加上偷、逃、漏、騙稅等情況，增值稅征收不能做到應(yīng)收盡收。初步估計(jì)，我國(guó)流轉(zhuǎn)稅實(shí)際征收額只能收到14%至15%，然而退稅率全額計(jì)算，給中央財(cái)政帶來(lái)的壓力可想而知。增值稅是中央與地方共享稅種，而退稅卻是中央全部負(fù)擔(dān)，給中央財(cái)政造成了巨大壓力。拖欠出口退稅再一次使廓清中央與地方財(cái)政分權(quán)關(guān)系的問(wèn)題引起人們的關(guān)注。
解決問(wèn)題有三種思路
擺脫出口退稅的尷尬局面，初步考慮可從三種思路著手。
思路之一：降低出口退稅率。目前平均15%的出口退稅率顯得過(guò)高，可考慮將出口退稅率平均下調(diào)4—6個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)部分非重要的出口產(chǎn)品取消出口退稅。短期內(nèi)，降低退稅率會(huì)對(duì)我國(guó)出口產(chǎn)生一些沖擊。長(zhǎng)期看勞動(dòng)力成本相對(duì)較低的優(yōu)勢(shì)仍會(huì)使出口產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易中的廉價(jià)商品易引起一系列的貿(mào)易磨擦，也使一些國(guó)家以此為由對(duì)我國(guó)出口產(chǎn)品實(shí)行反傾銷。降低出口退稅率后，不但會(huì)改善這一狀況，而且會(huì)促進(jìn)企業(yè)進(jìn)一步降低產(chǎn)品成本，增加在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。宏觀上，適當(dāng)降低退稅率，也有利于緩解人民幣升值壓力。
思路二：中央與地方共同負(fù)擔(dān)。從廓清中央與地方財(cái)政分權(quán)關(guān)系的角度看，這種辦法極具合理之處，但可能會(huì)遭受來(lái)自地方財(cái)政的壓力。在我國(guó)目前的財(cái)政體制框架之下，增值稅實(shí)行中央與地方共享，而增值稅出口退稅由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)。要減輕中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，出口退稅可適當(dāng)由地方分擔(dān)。這個(gè)方法應(yīng)主要考慮分擔(dān)基數(shù)與比例的設(shè)定。關(guān)于出口退稅基數(shù)設(shè)定，可以比照2001年所得稅分享改革，以改革前的某一年為基數(shù)，增加一個(gè)合理增長(zhǎng)比例來(lái)確定（若2004年改革出口退稅，可以2002年為基數(shù)，乘上一個(gè)2003年的合理增長(zhǎng)百分比）。至于分別負(fù)擔(dān)的比例，應(yīng)體現(xiàn)受益與負(fù)擔(dān)相一致性的原則：增值稅超收分成的比例是中央財(cái)政75%，地方財(cái)政25%，出口退稅的增長(zhǎng)部分也應(yīng)按此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。出口退稅主要發(fā)生在沿海地區(qū)，如采取這種辦法，可能會(huì)對(duì)東部地區(qū)產(chǎn)生一些影響。
思路三：出口退稅分類管理。對(duì)出口實(shí)行代理制是我國(guó)外貿(mào)體制改革的方向。應(yīng)該按照這一總體發(fā)展思路，區(qū)分流通型出口企業(yè)和生產(chǎn)型出口企業(yè)，進(jìn)行不同的退稅管理。出口退稅管理應(yīng)體現(xiàn)向生產(chǎn)型企業(yè)傾斜，并據(jù)實(shí)退稅；對(duì)流通型外貿(mào)企業(yè)的出口退稅設(shè)定一個(gè)總體數(shù)量控制，并體現(xiàn)出逐年減少的政策意圖，直至完全取消，以促使其向代理制轉(zhuǎn)換。
但是，也要指出，徹底解決出口退稅問(wèn)題，需要從根本上實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一是稅收收入結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)由流轉(zhuǎn)稅為主體向所得稅為主體的轉(zhuǎn)變；二是實(shí)現(xiàn)外貿(mào)出口由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。這兩個(gè)轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)不了，再完善的技術(shù)性操作都將是治標(biāo)之舉。